第一篇 | 密涅瓦的鸱鸺在薄暮中起飞

第九章协调经济

(资料图片)

异色官僚佐桥兹

在小说《官僚们的夏天》中，风越信吾的原型是佐桥滋，曾任通商产业省次官。牧顺三的原型是两角良彦，也担任过通商产业省次官。

佐桥兹的时代是统制派经济的巅峰，他的性格和信仰造就了日本政府对于企业的强势领导，但也因此，他在任时的政策方针常常为企业家们所诟病。通产省一部分官员认为，他是抵御美国经济入侵的英雄。他所在的时代正是经济逐渐腾飞，面对即将到来的贸易自由化外国资本的入侵，最大施展官僚政策和影响力的时代，他成了时代的标志，也成了那个时代的尾声。

佐桥滋是典型的克里斯马似的人物，对目标坚持，有超强的控制欲，以及很强的事业心。

1922年，韦伯在《经济与社会》里提出了三种权威的类型，分别是传统型权威、法理型权威和克里斯玛型权威。

长老制、家长制、世袭制，都属于传统型权威，传统型权威的基础是对统治者权威的肯定，核心是宗法家长制，依靠宗法关系、血缘关系来维持服从的关系，统治者有“特权”。

法理型权威也叫作理性的统治。全部行政管理手段，不管是交通规则，学校的考试制度或者是税法的章程，都包含着对人的统治，每个人就是组织中的一员，服从组织的权威。

克里斯玛型权威，实际上是一种领袖的魅力统治，韦伯认为：“‘克里斯玛’，这个字眼在此用来表示某种人格特质。某些人因具有这个特质而被认为是超凡的，禀赋着超自然以及超人的，或至少是特殊的力量或品质。这是普通人所不通具有的，它们具有神圣或至少表率的特性。某些人因具有这种特质而被视为‘领袖’”。

韦伯认为，克里斯玛型人物往往出现在社会动荡时期。当出现社会危机的时候，人们就会期待英雄的出现，来带领他们走出困境。这种强烈的欲望，导致这个社会一旦出现了一位能力出众的人，并且，这个人凭借自身特殊的能力和气质，带领大家打破了危机，那么，人们就会对这样的人物产生疯狂的崇拜和迷信，甚至人们的价值观和行为模式也会发生彻底的改变。

韦伯还指出，有着超凡魅力的克里斯玛型权威拥有一种强大的改革力量，但要想维持社会的稳定和有序，不能简单地依靠个人魅力，还需要更多的理性制度的建设、法律规范的章程。

佐桥滋出身于岐阜县一个普通的家庭，1933年考入东大法学系，大四时候通过公务员考试。当时大藏省向他摇起橄榄枝，但他认为今后国家对于经济的指导会让他的能力得到最大的发挥，所以还是选择了商工省（通产省前身）。

1946年佐桥兹开始担任总务局劳动课课长（相当于处级）。1949年为了统合商工省和贸易厅的经济领导和资源分配问题，吉田茂政府将商工省与贸易厅合并，贸易厅并入商工省，商工省改组为通商产业省。

吉田茂为控制通产省，曾拟定以其亲信白洲次郎担任第一任次官，但是因商工省派系的反对被迫妥协。白洲曾经担任报社记者，1937年成为日本水产协会（后来的日本水产协会）理事，结识了驻英国大使吉田茂，白洲成为近卫文麿公爵的智囊之一，白洲也因此与吉田、近卫等人保持了密切的私交。

商工省提名山本高行担任次官（经济统制派），而白洲次郎支持的永山时雄担任大臣官房长（负责人事），在他的控制下，通商局局长都由外务省系官员担任，成了通产省的核心，当时被称为“永山天皇”。1951年作为统制派经济代表人物担任棉业课长的佐桥滋与领导就贸易政策问题发生冲突，被外调到了仙台。

随着白洲次郎离开政坛，永山时雄退休，1952年佐桥滋被调回通产省担任石炭局炭政课课长兼调整课课长，通商省重回统制派官僚手里。佐桥滋由于能力出色，时任次官的平井富三郎提拔佐桥滋为官房秘书课课长，掌握课级（相当于处级）以下人事的调配。比较符合他统制派的立场的官僚则被其安排在重要岗位，比如三宅幸夫，川原英之等，从而形成了佐桥派。

1957年在石原武夫作为次官即将退休之际，佐桥滋升职为重工业局次长，1960年任局长（正厅级）。在任期间他仍然以对国内企业强制计划引导，反对外资入侵思想为主导制定产业政策方案。

从佐桥滋的角度来看，日本产业化还很薄弱，无法应对自由市场开放后欧美企业的冲击，从岸信介到椎名悦三郎，内阁及自民党内部的经济政策是国内保护主义和行政指导，在实际政策实行和运用方面的代表人物正是佐桥滋，通产省灵活解释和运用法规政策等条款限制外商，比如入股不能超过50%，限制外国股东投票权，限制外资收购国内企业等。五六十年代计算机刚刚起步，美国IBM处于绝对领先地位，日本也想借着这股潮流发展自己的计算机产业。日本计算机产业基本为零，而专利技术全部都在IBM手里。一方面通产省的佐桥滋要求IBM开放专利，并将日本企业使用的专利的费率压低到价格的5%，并威胁如果不照办会想尽各种办法不让IBM在日本卖电脑，另一方面，对国内购买计算机企业进行劝说和施加压力，要求国内企业购买性能差并且贵的国内制作的电脑，来抵消IBM的技术优势，提高本土计算机发展的水平。结果可想而知，遭到了不少企业的咒骂。

佐桥兹1961年担任企业局局长，企业局主要是对整个产业进行调查分析，并制定产业政策。这期间最有名的一件是丸善石油公司事件。丸善石油主要从事进口石油加工销售，与美国的优尼科存在商务往来。由于经营不善，丸善向优尼科借了一笔巨款，要求通商省按照外资法案的规定批准这笔贷款。作为一家私人企业，本应对公司经营负全部责任，但佐桥滋认为石油产业是国家命脉，一旦企业无法偿付贷款，有被外资吞而失去市场的可能，因此果断拒绝了贷款的注入。当时的社长和田完二也不是一般人，在大阪政商界有很大的影响力，他动用政治力量向通产省施压，但佐桥滋依然不为所动。最终，为挽救丸善石油，佐桥滋提议组成五人委员会与优尼科谈判贷款条件，确保公司不被控制，该委员会要求和田完二对经营不善负有责任，必须辞去社长职务，之后由三和银行派出人员担任社长。从此大阪商界代表的国会议员指控佐桥滋飞扬跋扈把地方的商界领袖随便变更。

随着日本经济的腾飞，对外扩张贸易，为应对即将到来的对外开放，抵御外资对于国内企业的吞并，在自由化即将到来之际，佐桥兹将在法国大使馆工作的两角良彦召了回来，担任企业局企业一课课长，希望借助他对于欧洲法国的产业了解，建立一整套法律来防止美国企业的收购并且增强企业的发展。这个法案定名为特定产业振兴临时措置法。佐桥滋想通过这个法案改变中小企业众多，实力不足，产业内部各企业间竞争激烈的局面，由通产省根据国内外发展要求进行指导，联合银行将优质小企业整合成一个大型公司集团，在每个领域都能形成几家大型企业集团，应对国外企业的竞争，将不适合发展企业，转移产业方向，从而避免内部恶性竞争。

但是这个法案除了通产省的佐桥滋一派之外，自上而下无人同意。就权利关系而言，通产省的法案剥夺了多方的权利。企业被迫接受整合甚至改变方向，这本来是通过行政指导，现在如果成为一个法案，将完全剥夺企业自主权；大藏省控制着银行体系，如果这个法案一旦通过，将会面对通产省要求下，银行被迫要给予指定企业融资的要求，这是对大藏省是权利侵犯；公正交易委员会对于商界的垄断进行严格控制，避免出现战前的几大财阀控制产业经济的局面，绝不允许通过行政干预，造成产业内部形成巨头的情况。

结果这个法案，在提交三次议会审议后不了了之，成为废案。

在岸信介内阁解散前，规定了日本要逐步开放市场。之后池田勇人内阁继续推进经济自由化政策，要在1963年开放80%的商品。通商省内也逐步形成了一批国际贸易派官僚，这些官僚大多数都是在国外大使馆工作过或是在省内担任国际贸易的官僚。其中对于佐桥滋来说威胁最大的就是同期的今井善卫。正如之前所说，由于官员众多，无法保证每一届都能有人担任次官，因此一般情况下是不可能出现两任次官是同一届的官员。今井成为了唯一对手。

今井善卫能力出众，自身无论从政治资源还是经济实力都在省内首屈一指从课长到局长，在升迁道路上一直领先于佐桥滋。虽然对于产业眼光比较长远，但当时的很多的想法不为通产省内官员所了解，甚至部下也无法完全理解。佐桥滋强势外向，已然成为了通产省的看板，同时通产省的氛围仍然是计划指导为主，次官以及官房长都支持佐桥滋担任下任次官，今井善卫于1962年被调离省内，去担任特许厅长官，等于退居二线。

1963年，福田一担任通产省大臣，过去的通产省大臣如岸信介、池田勇人、佐藤荣作等，在战前就实际参与各省的工作，对于具体省内事物还算了解。福田一属于现代政治家，基本上是靠选举人脉选任上来，对于省内工作并不了解。1963年中旬，松尾金蔵即将退休，按照惯例向大臣提名佐桥滋担任下任次官。但最终结果却是福田一直接干预官僚人事，将下任次官指定给今井善卫。他说了一些表面上的理由，比如佐桥滋在商界的口碑不好，未来需要服务型政府，佐桥滋过于强势等原因。但实际上是因为佐藤荣作与佐桥滋走的过近，为了打击佐藤、池田勇人和大野派的福田一直接破坏了惯例。

当时这件事震动了整个朝野，完全打破了官僚与政治家的分界线。通商省内佐桥派几乎停止工作，思考对策。佐桥滋也坦言不会向以往那样同届担任次官后宣告退休，将继续工作。前次官和官房长也提出了强烈的反对，这次的任命完全是政治家单方面任命，并没在省内取得谅解。最终由党内元老椎名悦三郎调解，最后定下今井善卫担任一年次官后退休，由佐桥滋继任次官，这次风波才得到了平息。

在次官时期佐桥滋仍不改自己的执拗性格，坚持对企业加强行政指导，又被称为通产省的暴君。其中发生了有名的住友金属事件。佐桥滋任次官之时，日本因前期投资过热经济正在衰退。1965年，住友金属在经济最差之时在和歌山建设四号高炉。经济低谷期，所有商品价格都在下降，此时进行投资，可以积累后发优势，在经济上升期加大产出。这时，通产省为降低企业负担要求所有企业减产，防止价格下滑，减产的标准即当时各企业的实际市场占有率。对此，住友金属的社长日向方齐提出了反对意见，他认为虽然可以减产，但反对按照过去的减产标准施行。因为自己的高炉即将完工，并且作为新式高炉，产量会更高，如果按照过去的市场占有率减产，对于投资的企业来说非常不利，而且住金作为唯一完成出口配额的公司，通产省完全没有考虑国外市场的问题，认为通产省完全偏袒有通产省官员的企业。他曾当着记者的面故意问“三木（此时通产省大臣为三木武夫）和佐桥到底谁是通产大臣”。之后，这成了报纸标题“佐桥大臣，三木次官”。面对通产省的权威，日向大胆地提出反对，在业界赢得了一片好评，但同时也意味着同通产省宣战。佐桥回应道，如果坚持下去，通产省将援引进口贸易管理令，将在未来分配给住友金属最低标准的煤炭。最后这个事件，以日向妥协而告终。

可以说佐桥滋是继承岸信介-椎名悦三郎经济统制路线的代表人物，他某种程度上代表了那个时代经济官员对于产业政策认知，就是加强对企业的整合和实施计划指导，来培育国内企业的发展。这种做法在今天看来存在很多问题，比如他的产业政策与在一线的企业相比永远是滞后的，并非每次制定的产业政策就一定适合该企业，比如本田从摩托车要进军到汽车产业时，通产省就试图阻止过。政府的计划指导，还会滋生腐败。佐桥滋很多的政策，都存在这些问题，但是这些问题并不应完全归咎于他自身，这里有时代的局限，在他退休后，随着日本开放了市场，很快通产省逐渐被国家派官僚所占据开启了新的时代。不可否认的是他用他的个人魅力和意志支撑了当时的企业政策和行政指导，也确实一定上保护和推动国内企业的发展。最后两袖清风离开官场，成为了那个时代的传奇。

“新产业体制论”的设计与失败

1963年日本通产省提出“新产业体制论”，认为当时的日本企业无论是从生产规模还是在经营规模上，都普遍偏小，众多的小企业在产品价格、技术改良和设备投资等方面陷入过度竞争，还不具备和外国企业竞争的实力。因此政府应该鼓励企业扩大规模，避免过度竞争，有意识地促进企业间的合作、提携等共同行为。在这一认识下，通产省结合一部分产业要求进行合并和产业重组的愿望，大力推动日本企业之间的合并和相互持有股份。在整个60年代，日本进入产业集中的高峰，出现了像新日本制铁、三菱重工等大型合并，培育出一批具有世界规模的超大型企业。在这一合并浪潮中，大型的横向合并以及混合合并占据了产业集中的绝大多数，而且合并的对象企业，大都是二战前原本为一家，二战后遭到分割的同一企业集团内部的原始成员。

新产业体制论最初设想出现在通产省产业结构调查会1963年公布的材料中，当时任通产省企业局企业第一课课长的两角良彦，在其著作《产业体制论——通产省方面的一个建议》中作了比较详细的说明。新产业体制论的核心思想主要有两方面：

一、作为贸易自由化和与国际垄断资本竞争对策，必须使国内竞争形态从分散的“过度竞争”转化为“有效竞争”；二、为保障包括生产者和消费者在内的国民利益或公共利益，必须改革政府与企业的关系，建立对产量、投资、价格等积极干预的政府主导型产业体制。

通产省在1949年12月就设立了该省最大的审议会——产业合理化审议会。1961年3月设立了产业结构调査会，与产业合理化政策相比，主要是摸索动态的、宏观的产业结构政策，于1963年11月提出了题为“日本的产业结构”的咨询报告。两者于1964年5月合并，新成立了产业结构审议会(简称产构审)。这种以产业结构的高级化为视野的产业结构政策，意味着迄今占支配地位的就个别产业和个别企业一个一个地进行合理化一举扩展到全部产业，提出了“产业体制”和“产业秩序”的概念。

“不当竞争”是两角良彦最先提出的。按照他的说法，“不当竞争”的特征主要表现在以下几点：（1）在销售方面竞争激烈，企业使用降低价格、赠送礼品等手段；（2）在生产方面，各企业竞相打入对方领域，生产竞争对手的品种，产品同质化；（3）在设备投资方面，竞相建设新厂、引进新式设备，开工率年年下降，将导致“极端的能力过剩”，出现“开工率在50%以下”的行业；（4）在新产品、新技术开发方面，产品更新换代和技术引进竞争激烈，这将导致技术自我开发积极性的停滞，并且导致技术引进费用的提高。

降低价格，本来就是竞争的特征和必然结果，无论何种竞争都必然会出现降低价格的现象，而且降低价格将增加消费者剩余，有利于社会福利总剩余的提高。所以不能以此作为竞争“当”与“不当”的标准。至于产品更新换代和技术引进竞争激烈，与导致企业自我开发技术的积极性停滞之间，也不存在必然的联系。

在小宫隆太郎等人分析的“过度竞争”概念中，对“过度”的界定不是通过竞争激烈程度来衡量的（实际上这也是无法衡量的），而是根据厂商能否从激烈竞争的市场中退出，来判断竞争是否处于过度状态。任何资产投入到一个产业以后，如果要退出该产业，转而投入其他产业，都必须付出一定的成本，这就是“沉淀成本”。决定“沉淀成本”的因素是两个方面：一是资产的技术性质，这决定了不同的资产具有不同的通用性；二是市场体系发育程度，这将决定生产要素的流动性。由于“沉淀成本”的存在，任何厂商从一个产业中退出都不可能在瞬间完成，因此按照小宫隆太郎等人的概念判断，一个行业是否处于“过度竞争”中，就必须考虑时间因素。影响一个厂商退出该行业所需时间长短的因素有：（1）资产的通用性；（2）市场体系的发育程度，这将在资产通用性相同的情况下，决定生产要素的流动性；（3 ）竞争的激烈程度以及由此带来的企业绩效的下降。

但是小宫隆太郎等人的“过度竞争”概念却没有包含时间维度，这就出现了一个难题，即在行业的低利润率甚至负利润率状态继续延续多久的情况下，该行业中的企业仍然不能退出市场才能算是“过度竞争”？这样，“过度竞争”实际上无法作为一个科学的概念运用于经济学研究。在没有时间维度的情况下，对一个行业是否处于过度竞争状态，是无法作出正确判断的。在市场体系发育良好、市场机制能够正常运行的情况下，竞争能够对市场结构进行调整，使之趋向合理。在这种情况下，政府通过设置进入壁垒阻止中小企业进入是没有必要的。更重要的是任何形式的进入壁垒都将破坏市场机制的运行，破坏公平竞争。

1959年11月26日工业高级化委员会的报告谈到了“新的产业秩序”。该报告认为面对贸易自由化，日本经济的当务之急是加强国际竟争力，和防止出现过度混乱。其次在解决这一课题时，通过企业间的过度竞争而形成的产业秩序是不充分的，有必要谋求依靠扩大企业规模和萧条-合理化卡特尔等自主协调来形成产业秩序。从国民经济整体出发，如有必要的话，必须承认政府的指导。谋求在长期展望和通盘考虑下，通过必要的最小限度的政府干预来形成产业秩序。

这种想法并不像其后通产省提出的官民协调方式的想法那样明确了政府和民间的关系。可以说与下述立场是接近的即政府在产业政策上的干预是一时的、例外的根据“关于禁止私人的垄断及确保公正交易的法律”来维持竞争政策乃是原则。

这种想法在国民收入倍增计划中也明确可见。该计划认为，作为实现工业的高级化和现代化的重要方面，必须提出产业秩序问题，理由是：第一日本经济市场狭小，存在着多数的弱小企业，无法实现大批量生产方式，多数零散企业在低工资的基础上，无可奈何地进行着不稳定的经营。第二技术革新使生产结构和消费结构正在发生急剧的变革。第三向自由化体制转变的必要性进一步加速。特别是要和外国企业直接竟争，这就要求要把作为加强国际竟争力一环的新产业秩序，当作经济增长的必不可少的重要事情来抓好。这种情况下的所谓新秩序不是简单地维持现状而是确立适于经济合理性的体制。

该报告认为，今后产业秩序的长期方向必须考虑以下各点：

第一，为加入到国际竞争行列而扩大企业规模。作为方向，必须考虑到企业的集中、合并或集团化、确立专业化生产体制等。第二强化萧条对策。特别是必须努力通过运用弹性关税政策和推进企业间的协调体制，使景气循环的浪潮平稳化。第三确立大企业和中小企业的紧密协调体制。第四通过扩大共同采购、共同开发等，来确保有秩序地购买海外原材料。进而有必要考虑到与此相关联的防止和消除在海外市场上的过度竞争。

另外在贸易自由化的过渡阶段秩序对策具有特别重要的意义：(1)防止过渡期的混乱。(2)新产业、可望成长的产业的保护扶植。(3)结构性衰退产业的顺利转換等。

依靠这样的对策方能顺利而又扎扎实实地实现向贸易自由化转换和高速增长。如上所述，新产业秩序论的想法，最早在1960年的国民收人倍增计划的制定阶段即出现了，但是它没有涉及到政府限制的具体形态，只不过是，阐述了为加强作为自由化对策的国际竞争力，依据最小限度的政府干预来形成新产业秩序的必要性。通产省在产业结构调査会产业体制部会上就政府和民间的关系状况提出官民协调之后，这一抽象的新产业秩序论被具体化。

佐桥滋在自传中写道：“战时有国家总动员法，国家拥有绝对的权限，为了战争强行地单方面地动员一切力量。现在要使日本发展成一流之中的一流国家，有必要进行国家总动员。虽然与战争时的总动员完全不同，但是如果不进行把全国的智慧和力量都集中起来的国家总动员，而是各自随心所欲各行其是，那就不能获得成功。”

佐桥把战时的总动员体制作为样板提出，可以说其指导思想是认识到自由化后要经受市场占有率的国际竞争，钢铁、汽车和石油化学等新发展的日本重化学工业肯定要败给外资企业，这让人不能不产生危机感。这可以说是曾在纺织品局、钢铁局有长期工作经验的佐桥所特有的认识，也是通产省内多数官员们的共同认识。像收入倍增计划内容中已有的那样，作为自由化对策，政府有必要采取某种限制的看法早已取得一致。

新产业秩序的形成方法有三点：①自主调整；②以金融为手段调整；③政府调整。但各种方法均有问题。于是提出了“共同调整”论。所谓的“共同调整”论就是在“新产业秩序形成之际由政府与企业共同设定具体目标，企业为实现这一目标而努力，政府在企业达到这一目标的过程中在税制、金融等方面采取优惠措施。通过这种方式形成的新产业秩序下的经济不单是以私人企业为根基的经济，而是以政府与私人企业携手为根基的经济，乃至应该被称为混合经济。各发达国家正在将这种发展方向定为经济运营的基本路线。

在这一过程中，政府的作用可归纳为五条

①与企业合作，为新产业秩序的形成制定各项具体目标。

②以税制、金融等方面的优惠措施为基础，通过劝说和建议对企业实行诱导。

③对自主调整和金融调整实行监督，以防止偏离合理的方向。

④必要时作为一个经济主体参加经济活动。

⑤靠其它方法不能形成新产业秩序时，政府要亲自出面促成。

关于新产业秩序与竞争秩序乃至“禁止垄断法制”的关系，“在新产业秩序之下也应该坚持竞争的原则和禁止垄断的原则。”尽管如此，随着外汇、贸易的放开而带来的市场范围的扩大；技术革新的急速展开；对垄断的各种对抗力的产生；经济效率急速增长的必要性等，使竞争将在急剧变化的经济环境中展开，“现行的禁止垄断法有些过于倾向拥护自由竞争，而对限制竞争过于神经质。”

当时企业第一课的想法可以说仍然是“统制”性的。他们有这样一种构想也就是在各行业设置产业协调会议的同时，作为其上层机构应设置综合协调会议。当时靠行政指导实施的产业政策，因为部会成员担心出现“统制”现象因此强烈反对。

1963年5月16日在众议院全体会议上就特定产业振兴临时措施法案简称特振法案)的主要内容进行了说明，第二天法案被转交给众议院商工委员会。22日在参议院全体会议上进行了主要内容说明。然而在7月6日由于对国际劳联的批准等问题在国会引起了混乱，对重要法案进行的一揽子审议未能通过，特振法案成了废案。

此后特振法案虽在第44届临时国会(1963年10月15日~10月23日)和第46届通常国会(1963年12月20日~1964年6月26日)上两次被提出但审议未得通过特振法案终成废案。

这一事件是政府政策意图的一次重大失败，它标志着市场机制已经发展成为足以与政府干预相抗衡的力量。

通产省的补救措施

特振法案在国会上第三次未得到通过，彻底成为废案。通产省被迫必须在以下三种方法中作出选择：或是再次提出特振法案；或是考虑收回特振法案另立其他法案；或是放弃所有的立法措施进行彻底的行政指导。提倡官民协调方式及其法制化的作业，自从1961年底产业体制部会开始审议以来，大约花费了两年半的时间，结果终未实现，再一次把特振法案提交到国会上试试看的作法已不现实了。

1964年4月日本加入国际货币基金，加入经济合作开发机构，开始推进全面开放体制，作为自由化对策的产业新秩序，已不容许有片刻的犹豫。日本便确立了通过行政指导按各个行业实现官民协调的方针。1964年6月26日通产大臣福田一在阁僚会议上作了题为“特定产业振兴临时措施法案审议中止后的方针”的发言，他的发言得到了会议的承认。他指出：

振兴特定产业临时措施法案虽未能通过，但处于开放体制下有增长潜力的部门来说，该法案通过确立合理的生产体制和强化经营基础来增强国际竞争力的宗旨，则务必希望能够予以实现。

企业界同通产省的分岐，主要在于由谁来主导产业调整；在反对“过度竞争”和建立规模经济体制等调整目标上，则与通产省有着共同的要求，大企业实际上也希望通过合并与联合建立获得垄断利益的有效竟争。在这样的基础上新产业体制论的许多基本思想仍然通过审议会、官民恳谈会等“官民协调方式”得到了不同程度的贯彻。1964年10月和12月化学纤维协调恳谈会、石油化工恳谈会相继成立。1965年1月这种官民协调恳谈会提出新建石油化工企业的起点标准应是年产乙烯能力不低于10万吨；1967年又提高到30万吨。1968年7月通产省公布了《金属机床制造业振兴基本计划》规定了普通机床等12种通用机床的经济生产规模；1969年4月日本机床工业协会根据这一计划对该会的“集中生产公约”进行了修订并开始实施。在政府的支持下60年代中、后期出现了一次企业合并高潮。1964年三菱与三重公司合并；1966年日产汽车与王子汽车公司合并；1967年丰田与日野公司联合y1968年日商与岩井两大综合商社合并；1970年居当时日本第一和第二位的八幡与富士两钢铁企业合并；1971年日本第一银行与日本劝业银行合并。由此日本的钢铁、汽车、石油化工等领域的企业在国际竞争中的地位大为增强。

川北隆雄《参谋本部--日本通产省的新转变》认为：

随着开放经济制的实行，通产省失去了贸易和外管理的许可批准权。剩下的强有力的限制性行政手段，就是行政指导。

通产省的行政指导，就是以通产省设置法为全部法律依据，按照每个具体法令行使自由裁定的行政手段。要完成其指导内容，必须征得对方的同意，因此被称为“非权力的”“随意”的行政手段。

表面上看起来，政策性手段比不上许可批准权那样有力，但由於政策法过於概括，倒有利于通产省扩大其政策的适用范围。不需要依靠旧式许可批准权，就可以无限扩大其领导范围。通产省手里掌握着行政指导这盏神灯。一擦这盏灯，随时就出来一个人，并按照主人的意思去行动。

行政指导权不仅限於通产省用文件和电话进行通知，有时还召开各行业和企业代表的恳谈会，由大臣和局长传达行政指导措施意图，或是通产省高级官员和各行业高级干部举行非正式会淡，通产省透过意见交换的方式，将其意向传达给各行业。另外，通产省各局和各行业有关人士不断进行日常性接触，交换情报。

行政指导并非总是随意的、非权力的和没有法律根据的。例如，佐桥次官时代，通产省要求降低钢铁产量之际对於不执行其要求的住友金属工业，就根据进口贸易管理法限制其原煤供应。在实行对美出口汽车自主限制时，通产省配给各厂家的出口辆数，就是并没有法律根据的行政指导，但各厂家如超出限额，就根据出口贸易管理法予以制止。一九九○年八月，两伊战争的爆发引起原油价格上涨，对此，通产省让各石油销售厂晚些时候提高汽油、煤油、轻油等石油产品的价格，这也是行政指导。依照石油业法，石油业完全处在通产省的监督与限制之下因此，顺利地实现了行政指导。

另一方面，对想要发展汽车业的本田技研工业，通产省以防止过分竞争的立场出发，本想予以制止，但没有成功。这说明，只要不实行强制手段且没有对方的同意，就无法实现行政指导。

1985年广场协议以后，由於日元升值，通产省多要求各主要企业扩大进口，这一次虽没有实行强制手段，但收到了预期的效果。这是由于各公司认识到努力扩大进口，有利於缓和日美贸易摩擦。

总之，对通产省来说，现在行政指导是最强的限制性行政手段，以至其他中央政府部门也如法炮制。

高柏《经济意识形态与日本产业政策-1931-1965年的发展主义》认为：历史充满了讽刺。日本在15年战争中失败，但却在接下来的冷战中作为最大的赢家站了起来。但是随着冷战的结束日本经济立即面临了战后最严重的停滞。经济体制曾为日本带来了繁荣和胜利。包含在这一体制中的许多问题，都已经被眼花乱的成就所掩盖，但这些问题现在模糊了这个国家的未来。

日本经济思想中的民族——国家观点，已经在相互依存的国际经济环境中碰到越来越多的难题。用牛尾治郎的话来说，日本过去的产业政策是为了“一国的经济繁荣”、“一国的和平”、“一国的安全”和“一国的价值”，发展主义在一个国家取得成功，取决于一个发展型政府的存在，这个政府努力通过产业政策，以及在不同社会群体中平均经济福利的方法，来保障经济増长，政治稳定。然而从国际视角来看，这样的政府不能存续。发展主义在一国或几国的实践，不可避免地会创造出跨国界的经济不平等，引发紧张和冲突。冷战期间，日本发展主义的成功，依赖于美国吸收日本庞大的工业制成品出口的能力和意愿，同时美国并没有因此强烈要求贸易平衡，以换取日本参加反共阵营。今天美国不再愿意在贸易不平衡的条件下吸收日本的巨额出口了。

工业化国家从重化工业向信息产业的转变，也改变了经济结构，导致了跨国合作的迅速发展。这种改变正在挑战在所有制造业中强调国家竞争力的民族国家观点。日本产业政策的经济民族主义不仅受到了西方国家的强烈批评，具有讽刺意味的是，在这种经济民族主义作

为一种可选择的产业化模式引入发展中国家之后，日本也尝到了苦果。比如说巴西和一些东南亚国家就采用了直接威胁日本汽车生产商利益的“民族汽车”政策。

日本逐步形成的经济体制，最初是为了应对大规模生产，其特点是制造技术、同质性和熟练劳动力的大生产。新的信息革命时代要求日本经济在开发制造产品技术和利用产品技术之间进行“第二次产业分工”，采用具有高密集度信息和知识特点的技术，其功能不是生产最终产品，而是使利用者满足自身的各种需求。制造产品的技术可以举日本具有很强竞争力的汽车业和家用电器业为例。利用产品的技术则以美国借以主宰全球竞争的信息高速公路为代表。利用产品的技术不仅重新阐释了国际竞争中的比较优势而且，还对经济制度的未来产生了深远的影响。利用产品的技术在竞争上要求单个企业的灵活性和雇员的高度创新能力这一点，又和市场的动态发展、个人主义、高度工作流动性以及绩优工资体制紧密相关。在这种条件下，过去制度化了的政府干预不仅保护了一批产业，而且在这些产业耗尽了因边际成本下降带来的增长潜力后，还在继续保护这些产业。

通过非市场治理结构限制竞争的做法也面临重大危机。强势的政府规制不仅延迟了经济从衰退中复苏的步伐，也造成了日本与其他国家的高度紧张。20世纪80年代日本经济的扩张能力，加深了国际贸易中的摩擦，关联公司集团和反垄断问题成了美国政策制定者主要考虑的两大问题。在《结构性障碍动议》中，反垄断法的改进和强化不仅被视为消除排他性企业活动的措施，还被视为促进日本进口并改善日本外国企业投资环境的工具。在1995年日美关于汽车问题的双边谈判中，日本汽车厂商只从自己的下属企业购买部件的关联做法就是一个主要问题。

尽管那时日本的人均国民生产总值已名列世界第一，但日本消费者的实际购买力却不成比例地低。加之私营企业受政府规制的限制，根本不能进行创新性竞争，在需要企业家精神将经济从萧条中拯救出来的时刻，这一问题尤为明显。如果不撤销管制，日本企业就只能将公司总部设在东京，这种人口的过度集中又引发了重大的社会问题。

日本经济已经进人了一个转变阶段。它会转向何方呢?会转变成盎格鲁撒克逊式自由资本主义类型吗?在日本经济面临重大挑战之时，自由资本主义的意识形态经常被用来应对改革的迫切需要。但最终的解决方法却常常是经过改革的旧时遗产。这种应对模式看来还会继续下去。

正如山内之靖所说的那样日本经济体制将转向盎格鲁——撒克逊式自由资本主义的说法，没能抓住问题的本质，因为日本资本主义在第二次世界大战期间经历的转变是不可逆转的，而且也是世界历史中现代资本主义大转变的一种类型。

西蒙・赖克在就法西斯主义对徳国战后繁荣之影响的分析中指出，对法西斯主义的研究一直集中在法西斯主义的起源上，这种研究忽视了法西斯主义的后果问题。在冷战时期，西方联盟想要这个世界相信，他们的胜利是完整的而且是决定性的，因此在比较政治学研究中，作为新极权主义威胁的共产主义替代了法西斯主义。

出于同样的原因，日本和美国之间经济制度和意识形态上的重要差别也有意无意地遭到忽略。冷战的结束给我们提供了一个重新研究现代资本主义历史的机会。面对20世纪20年代及30年代相同的自我规制市场的失灵，和国际经济的失序，工业化国家采用了三种明显不同的模式予以应对。这三种模式不仅改变了现代资本主义，而且也为现代资本主义的多样性打下了意识形态的和制度性的基础。在适应了民主政治体制和自由贸易体制之后，德国与日本的战时经济体制遗产导致了另一种战后资本主义模式的产生。随着冷战的结東再次抬头的资本主义的多样性，又引发了冲突和紧张，自由资本主义和发展主义之间的差别是对未来国际经济秩序的重大挑战。正因此日本发展主义才值得认真研究。